Débats et perspectives sur le désarmement en Europe dans le contexte du TIAN

Emmanuelle Maitre, bulletin n°54, mai 2018

Près d’un an après la signature du Traité d’interdiction des armes nucléaires, les positions des différents pays européens commencent à se cristalliser et il devient possible d’analyser dans quelle mesure le Traité a entraîné une dynamique en faveur du désarmement sur le continent. Alors que le cycle d’examen du TNP progresse (comité préparatoire à la conférence d’examen tenu à Genève du 23 avril au 4 mai), il est utile de faire un point sur les débats intra-européens sur le Traité, les perspectives de ratification et leurs impacts pour l’Union Européenne et pour l’OTAN en particulier[1].

Parmi les 28 membres de l’UE, un seul pays a ratifié le TIAN à ce jour, et ce sans surprise, puisqu’il s’agit de l’Autriche, un des principaux Etats promoteurs de l’initiative. Le Président autrichien a ratifié le texte le 9 mai 2018, après son approbation à l’unanimité par le Conseil national le 21 mars[2] et le Conseil fédéral le 5 avril 2018[3].

Un autre pays a signé à ce jour le Traité, il s’agit de l’Irlande, pays également actif dans son processus d’élaboration et d’adoption. Le parlement irlandais travaille à l’élaboration d’un texte permettant la ratification, mais le sujet n’a pas encore été débattu[4]. La ratification irlandaise fait peu de doutes, avec un regard attentif des ONG locales qui souhaitent s’assurer que l’Irlande remplit ses obligations notamment en matière de non-assistance à des programmes nucléaires militaires[5].

Enfin, trois autres Etats de l’UE (non membres de l’OTAN) pourraient le faire car ils avaient fait partie des 122 Etats en faveur de l’interdiction en juillet 2017. Malte et Chypre se sont peu exprimées sur cette question, qui n’a pas donné lieu à de débats publics. Tout au plus, les autorités chypriotes ont-elles indiqué « examiner la possibilité d’une future accession » sans donner de précision[6]. Le troisième Etat, la Suède, fait l’objet d’un débat beaucoup plus vivace. La Ministre des Affaires étrangères Margot Wallström semble soutenir la signature de son pays[7], mais des débats internes l’ont conduite à mettre en place une procédure d’examen des conséquences pour Stockholm d’accéder au TIAN[8]. Celui-ci, mené par Lars-Erik Lundin, chercheur au SIPRI, devrait rendre ses conclusions en octobre 2018[9].

Les hésitations suédoises sont notamment dues aux réserves du secteur de la Défense, et en particulier du Ministre Peter Hultqvist, qui redoute qu’une telle démarche ne nuise aux coopérations militaires OTAN-Suède[10]. Outre les exercices joints qui pourraient être impactés par la signature du TIAN, les coopérations industrielles suédoises avec des Etats dotés seraient également en jeu[11]. Elles ont a priori été entretenues par des avertissements de différents Etats membres de l’OTAN, et en particulier de James Mattis, qui aurait fait savoir à ses homologues suédois que le partenariat OTAN-Suède serait fortement endommagé par une ratification du TIAN[12] ou encore par le Secrétaire Général de l’OTAN Jens Stoltenberg en déplacement à Stockholm en janvier 2018[13].

La Suède est sans doute le pays où la question de la signature est la plus débattue et connue du grand public, avec une forte couverture médiatique et des prises de position de l’ensemble de la classe politique. En effet, des élections générales sont prévues le 9 septembre 2018, et la position à adopter vis-à-vis du TIAN est un des éléments de différenciation entre les partis. Au parlement comme dans la presse, des interpellations ont régulièrement lieu pour clarifier les positions des élus, des candidats et des partis de manière large[14]. Elles concernent en général également le bien-fondé d’un rapprochement avec l’OTAN et la politique de sécurité suédoise plus globalement. A ce jour, les partis d’opposition du Centre[15], des Modérés[16], des Libéraux[17], des Démocrates Chrétiens[18] (opposition de centre-droit formant l’Alliance) et des Démocrates de Suède (extrême-droite)[19] se sont positionnés contre le Traité, non sans quelques atermoiements pour ces derniers. En raison des divisions internes, et dans l’attente des conclusions de la procédure d’examen, le principal partenaire actuellement au pouvoir, le Parti social-démocrate, n’a pas pris parti officiellement. La chef de file de son partenaire Les Verts s’est exprimée pour une ratification[20].

La décision suédoise sera particulièrement scrutée par les autres pays scandinaves, membres ou non de l’UE, qui ont refusé de participer aux négociations sur le Traité et dont les gouvernements n’ont pas l’intention de le signer, et en particulier de la Finlande et de la Norvège. Le choix de ces deux Etats de ne pas soutenir le TIAN va en effet à l’encontre d’une certaine tradition d’activisme en matière de désarmement, et peut être incomprise par une partie importante de l’opinion[21]. Il n’existe pour autant pas de pression politique forte des partis d’opposition pour un revirement dans ni l’un ni l’autre de ces pays à l’heure actuelle[22].

Pour les pays européens membres de l’OTAN, le débat est tranché pour l’instant, et les contestations politiques sont variables. Dans la plupart des pays, il n’existe pas de débat sur le sujet. Dans certains, la problématique est portée par des partis d’extrême gauche et n’est pas relayée par les partis de gouvernement, comme par exemple en Espagne[23]. En Allemagne, pays emblématique de la contestation antinucléaire, le sujet est désormais également cantonné aux partis les plus extrêmes, à savoir Die Linke et l’AfD. L’anti-américanisme et l’opposition à l’Alliance atlantique joue un rôle important dans ces positionnements, qui se traduisent par le dépôt occasionnel de motions appelant à soutenir le TIAN et retirer les armes nucléaires présentes sur le sol allemand. Il est intéressant de noter que le SPD et le FPD ne soutiennent pas la ratification du Traité, malgré des positions historiques pro-désarmement. L’accord de coalition adopté au printemps 2018 est peu ambitieux en matière de désarmement et le nouveau ministre des Affaires étrangères Heiko Maas a clairement explicité les raisons du choix allemand en mars 2018[24].

Au Pays-Bas également, le débat est assez modeste du fait de la position très nettement exprimée de l’ancien Ministre Bert Koenders[25], et ce alors que le pays avait été le seul allié à participer aux négociations sur le traité à l’ONU au printemps et à l’été 2017. Des partis minoritaires ont réclamé une réouverture du débat à l’automne 2017 mais leur motion a été refusée par 101 voix contre 49[26]. Mais au vu de la coalition large actuellement au pouvoir, il ne s’agit pour l’instant que de voix minoritaires ou isolées.

En Italie, la situation est sensiblement différente puisqu’un parti non-traditionnel en faveur du TIAN est arrivé en tête des dernières élections législatives, à savoir le Mouvement 5 Etoiles. Ses représentants avaient notamment essayé de faire changer la politique du gouvernement précédent via l’adoption de motions contraignantes[27]. Alors que des tractations sont encore en cours pour définir le contour du futur gouvernement italien, ainsi que son projet politique, il sera intéressant de voir dans quelle mesure le M5S et la Ligue du Nord, qui se retrouvent sur une ligne antiaméricaine et anti-OTAN, souhaiteront rouvrir ce dossier sur lequel ils étaient jusqu’à maintenant en désaccord[28]. On peut néanmoins penser qu’il ne s’agira probablement pas d’une priorité politique pour la future coalition.

Parmi les deux Etats dotés de l’Union, le Royaume-Uni est sans doute le seul pour lequel il existe de véritables forces politiques en faveur du Traité, à savoir une partie du Labour, le SNP et Plaid Cymru. L’action de leurs élus a permis l’émergence de pétitions, sans que la perspective d’une adhésion du Royaume-Uni ne soit d’aucune façon une éventualité plausible.

Pour ce qui est des Etats européens qui n’appartiennent ni à l’Union européenne, ni à l’OTAN, il convient de noter la signature et ratification du TIAN par le Saint-Siège. Saint-Marin et le Liechtenstein ont déposé leur signature. Enfin, la Moldavie et la Suisse ont seulement approuvé le texte lors du vote aux Nations Unies. Mais Berne a fait savoir en janvier 2018 que le Conseil fédéral ne jugeait pas le moment opportun pour la ratification d’un texte sur lequel il a émis plusieurs réserves[29].

Notes :

[1] A noter qu’au niveau mondial, le TIAN compte aujourd’hui 58 Etats signataires et 10 Etats l’ayant ratifié (Autriche, Cuba, Guyana, Mexique, Palestine, Palau, Saint-Siège, Thaïlande, Venezuela, Vietnam). 50 ratifications sont nécessaires pour que le Traité entre en vigueur.

[2] Einstimmiges Bekenntnis: Nationalrat ratifiziert Anti-Atomwaffen-Abkommen der UNO, Parlamentskorrespondenz Nr. 296 vom 21.03.2018

[3] Bundesrat bestätigt Aufhebung des generellen Rauchverbots, Parlamentskorrespondenz Nr. 363 vom 05.04.2018

[4] Alicia Sanders-Zakre, « Legislatures Act on Ban Treaty », Arms Control Today, mai 2018.

[5] The choice for the world in 2018: Fire and fury, or peace?, Irish Campaign for Nuclear Disarmament, 1er janvier 2018.

[6] Statement of the Permanent Mission of the Republic of Cyprus to the United Nations, United National First Committee, General Debate, New York, 9 octobre 2017.

[7] Wallström: En värld fri från kärnvapen är möjlig, Svenska Dagbladet, 24 août 2017.

[8] Inquiry into the consequences of a possible Swedish accession to the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, Ministère des affaires étrangères, Suède

[9] « SIPRI fellow to lead inquiry on Sweden and the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons », SIPRI, 25 octobre 2017.

[10] Emanuel Örtengren et Senni Salmi, « Sweden and Finland at Odds Over UN Nuclear Weapons Ban Treaty », Center for Transatlantic Relations, SAIS, 15 août 2017.

[11] Nick Ritchie, The Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons: delegitimising unacceptable weapons in Shatabhisha Shetty et Denitsa Raynova, Breakthrough or Breakpoint? Global Perspectives on the Nuclear Ban Treaty, European Leadership Network, décembre 2017.

[12] Mikael Holmström, « Kärnvapenförbud hotar försvarssamarbete », Dagens Nyheter, 30 août 2018.

[13] Stoltenberg talade emot FN-konvention om kärnvapen, Svenska Dagbladet, 14 janvier 2018.

[14] Voir les discussions entre Pål Jonson et la Ministre Margot Wallström, §8 Svar på interpellationerna 2017/18:227 och 228 om Sveriges relation till USA och Nato, Riksdagens protokoll 2017/18:41 Fredagen den 1 december Kl. 09.00–14.12, 1er décembre 2017 ; entre Kerstin Lundgren (Centre) et la Ministre Margot Wallström, §17 Svar på Interpellation 2016/17:618 om FN-konventionen om kärnvapenförbud, Riksdagens protokoll 2017/18:5 Fredagen den 15 september Kl. 9.00–12.48, 15 septembre 2017 ou les interpellations des différents parlementaires, Riksdagens protokoll 2017/18:56 Onsdagen den 17 januari Kl. 09.00–15.08 16.00–16.03, 17 janvier 2018.

[15] Kärnvapenförbud och splittrad regering i fokus för Kerstin Lundgren, Centerpartiet, 26 janvier 2018.

[16] Erik Wikén, Hans Wallmark (M) kritisk mot Wallströms Nato-uttalande, SVT Nyheter, 2 janvier 2018.

[17] Sverige röstar för kärnvapenförbud, Aftonbladet, 18 octobre 2016.

[18] Regeringen granskar kritiserat kärnvapenförbud, Sydsvenskan, 31 août 2017.

[19] Pär Karlsson, SD byter fot - tänker rösta mot kärnvapenförbud, Aftonbladet, 18 janvier 2018.

[20] DN Debatt. ”Sverige bör skriva under FN:s kärnvapen­konvention”, Dagens Nyheter, 12 janvier 2018.

[21] Emanuel Örtengren et Senni Salmi, op. cit.

[22] Voir notamment le débat norvégien marqué par la modération du principal parti d’opposition, le Parti des travailleurs, pourtant à l’origine du mouvement sur les conséquences humanitaires des armes nucléaires

Stortinget - Møte torsdag den 8. februar 2018

[23] Podemos a appelé à signer le traité en raison de son opposition générale à l’OTAN.

  1. Congreso de los Diputados, Pleno y Dip. Perm., núm. 101, de 07/02/2018 cve: DSCD-12-PL-101, Cortes Generales, Diario De Sesiones Del Congreso De Los Diputados Pleno Y Diputación Permanent E Año 2018 XII Legislatura Núm. 101, Presidencia De La Excma. Sra. D.ª Ana María Pastor Julián, Sesión plenaria núm. 96 celebrada el miércoles, 7 de febrero de 2018, 7 février 2018.

[24] Intervention d’Heiko Maas, Ministre des affaires étrangères : « Je tiens à dire pourquoi nous ne signons pas le Traité de prohibition des armes nucléaire. À nos yeux, il est plus logique d’adopter des mesures progressives de désarmement pour renforcer le TNP en tant que pierre angulaire de l'architecture du désarmement nucléaire et de la non-prolifération. Une interdiction immédiate des armes nucléaires sans mécanisme de vérification absolument fiable - qui manque manifestement - ne serait selon nous pas cohérente avec cet objectif. Un traité sur les armes nucléaires qui n'implique pas les États dotés d'armes nucléaires - c'est le problème à ce stade - et donc ne prend pas en compte l'environnement de sécurité, n'est pour nous pas efficace. Nous n'avons donc pas choisi de le rejoindre jusqu’à présent »

Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht, 22. Sitzung, Berlin, Mittwoch, den 21. März 2018, Plenarprotokoll 19/22, 21 mars 2018.

[25] « Notamment du fait de l'incompatibilité avec notre adhésion à l'OTAN, de l’absence de procédures de vérification et du risque de compromettre les accords et normes existants, il a été décidé, après trois semaines de négociations, que le texte actuel du traité ne pouvait être soutenu par les Pays-Bas. »

Lettre du Ministre des Affaires étrangères Bert Koenders au Président de la Chambre des représentants des Etats-Généraux, La Haye, 14 juillet 2017, « Appreciatie uitkomst onderhandelingen kernwapenverbod », Onze Referentie BZDOC-1235421577-13, Uw Referentie 2017Z09294/2017D19527

[26] Motie van het lid Roemer c.s. . over nader onderzoeken van mogelijkheden om het verdrag afschaffing van kernwapens te ondertekenen, n° 34775-25, 2 novembre 2017.

[27] Mozione Moscatt, Alli ed altri n. 1-01699, XVII Legislatura, Resoconto stenografico dell'Assemblea Seduta n. 853 di martedì 19 settembre 2017, 19 septembre 2017.

[28] Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 860 del 18/07/2017, Mozioni sulla proliferazione delle armi nucleari. Examen des motions 1-00405, 1-00739 (texte 2) ; 1-00795 (texte 2), 1-00799, 1-00801, 1-00817 et 1-00817 (texte 2), 17 juillet 2017.

[29] Stéphane Bussard, « Le Conseil fédéral refuse de ratifier le Traité sur l’interdiction des armes nucléaires », Le Temps, 23 février 2018.

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