Le budget de défense des Etats-Unis : on augmente, on augmente !

   En mai 2021, le premier budget présenté, avec deux mois de retard, par l’Administration Biden était encore marqué par les orientations définies sous la présidence Trump. La requête soumise au Congrès, fin mars 2022, résulte cette fois des choix de l’Administration, lesquels doivent refléter les directions données par les grandes révisions stratégiques effectuées au cours de l’année. La National Defense Review (NDS), accompagnée de la Nuclear Posture Review (NPR) et de la Missile Defense Review ont en effet été remises aux parlementaires en même temps que la requête budgétaire, le 28 mars 2022. Il faut rappeler que ces documents sont désormais classifiés et que l’Administration a choisi de n'en publier qu’un résumé minimal, tenant en une ou deux pagesLa NDS est présentée dans un Fact sheet de 2 pages sur le site du DoD : https://media.defense.gov/2022/Mar/28/2002964702/-1/-1/1/NDS-FACT-SHEET…. La NPR et la MDR sont résumées en 2 paragraphes dans une autre note ; des versions publiques de ces 2 documents sont toutefois annoncées.  ! Il est donc très difficile d’apprécier l’évolution des options stratégiques, au-delà des grandes lignes affichées, reprises dans les documents de justification budgétaire du Department of Defense (DoD)Voir notamment : Under Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview, Fiscal Year 2023 Budget Request, US Department of Defense, March 2022. . 

Un contexte politico-stratégique préoccupant 

Dans un environnement de compétition stratégique de plus en plus tendue, les priorités affichées par la NDS restent dans la ligne tracée par la précédente version de 2018. Selon la synthèse publiée, le DoD doit concentrer ses efforts sur : 

•  la défense du territoire national contre la « menace multidomaines » émanant de la Chine ; 
• la dissuasion de toute attaque stratégique ; 
• l’aptitude à dissuader une agression par la capacité de remporter un affrontement armé, en premier lieu dans la zone Indo-Pacifique ; 
•  et le développement d’une Force interarmées et d’un écosystème de défense « résilients ». 

La résilience est devenue un concept essentiel à la sécurité du pays, face à la diversité des dangers potentiels (incluant les agressions immatérielles, mais aussi les catastrophes naturelles). L’autre grand pilier de la stratégie reste les alliances et les partenariats, dont l’importance est une nouvelle fois soulignée. Cet élément occupe d’ailleurs une place centrale dans la réponse américaine à l’invasion de l’Ukraine par la Russie au printemps. Dès le mois de février, l’Administration a mis en avant l’unité transatlantique dans l’imposition de sanctions, comme dans l’organisation du soutien à l’Ukraine. 

Bien que l’agression russe ait légèrement retardé la parution de la NDS, elle n’a pas réellement affecté les orientations définies au préalable. Les « graves menaces » russes restent ainsi nettement secondaires par rapport à la rivalité déterminante avec la Chine, qui structure toute la stratégie du DoD. A court terme, il peut apparaître un décalage dans l’ordre des priorités, du fait de l’engagement des Etats-Unis aux côtés de l’Ukraine et des changements de la situation stratégique en Europe, illustrés par la volonté de la Suède et de la Finlande de rejoindre l’OTAN. Toutefois, on constate que le débat sur l’efficacité des modes de dissuasion suscité par l’agression russe, porte surtout sur la possibilité d’éviter une telle situation à Taïwan. 

En outre, la guerre a eu pour conséquence de rendre définitivement inaudibles les voix favorables à une réduction de l’effort de défense. Les « progressistes » et les « restrainers » ont déjà constaté avec le budget 2022 que l’Administration ne partageait pas leurs positions et qu’ils restaient minoritaires au Congrès. Au sein des commissions de Défense, les parlementaires démocrates ont en effet soutenu l’augmentation de crédits votée fin 2022 et la perception d’une situation internationale de plus en plus périlleuse favorise une surenchère des « defense hawks », confortée par les analyses des principaux think tanks. 

Un budget 2023 dans la continuité de 2022 

Dans ces conditions, le budget préparé par le DoD pour 2023 poursuit l’augmentation des crédits par rapport à l’année précédente : 30,7 milliards de dollars (Mds$) de plus que le budget voté pour 2022, lequel est déjà supérieur de près de 40 Mds$ à celui de 2021La requête initiale pour 2022 prévoyait une hausse de 11 Mds$ (avec 715 Mds$ pour le DoD), mais le Congrès a voté une augmentation substantielle (740 Mds$). . Sur les cinq ans de planification, la hausse devrait continuer régulièrement, jusqu’à atteindre 828 Mds$ en 2027. 

Pour le DoD, les crédits demandés répondent aux exigences d’une stratégie de défense destinée à affronter « une myriade de défis »Propos de la Deputy Secretary of Defense, Kathleen Hicks, lors de la présentation du budget. « Deputy Secretary of Defense Dr. Kathleen Hicks Remarks on President Biden's Fiscal 2023 Defense Budget », US Department of Defense, March 28, 2022. . Ils permettront de poursuivre les trois lignes d’action fixées par la NDS : 

•  l’entretien d’une « dissuasion intégrée » (integrated deterrence) assurée par des capacités de combat « crédibles » dans tous les domaines et sur tout le spectre des opérations, soutenues par la triade nucléaire ; 
• la conduite d’une campagne d’opérations et d’activités destinée à répliquer aux menaces et actes coercitifs des rivaux ; 
• la préservation des avantages des forces, par les réformes et les investissements favorisant l’agilité et la résilience. 

Sans surprise, le DoD entend réaliser ces objectifs en faisant porter l’effort à la fois sur le développement des technologies de prochaine génération et sur le maintien de la readiness, tout en préservant le capital humain, toujours présenté comme décisif. 

Comme dans le budget 2022, la requête donne la priorité à l’investissement, pour garantir l’aptitude des forces à gagner tout engagement militaire, condition essentielle à la dissuasion. Le DoD demande ainsi 276 Mds$ pour l’équipement (145,9 Mds$) et la RDT&E (130 Mds$). L’effort concerne prioritairement le domaine aérien (56,5 Mds$), puis naval (40,8 Mds$), alors que les capacités terrestres sont encore à la traîne (12,6 Mds$)Under Secretary of Defense (Comptroller), Defense Budget Overview, Fiscal Year 2023 Budget Request, op. cit. . Dans cet ensemble, ce sont les crédits de recherche qui sont à nouveau privilégiés, avec une augmentation de 9,5 % par rapport à l’année en cours, soit le budget de RDT&E le plus élevé jamais demandé (en termes réels). Le budget d’acquisition poursuit à l’inverse un déclin déjà marqué dans la requête 2022 (- 21 % par rapport à 2021), que le Congrès a corrigé dans la loi d’autorisation (NDAA). Mais le montant demandé pour 2023 reste inférieur aux 147 Mds$ votés pour 2022. Il augmente légèrement pour le Département de l’Air Force (DAFLe Département de l’Air Force inclut l’US Air Force et la Space Force. ) (+ 2,2 Mds$) et le Département naval (+ 2,8 Mds$), mais diminue pour l’Army (- 1,5 Mds$)Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), Overview – FY 2023 Defense Budget, US Department of Defense, p. 6-1. A noter que le budget RDT&E de l’Army décline aussi, de 738 M$. , ce qui n’empêche pas le Service de réaffirmer, comme les autres, son objectif de développer et déployer rapidement les capacités nécessaires aux Joint All-Domain Operations. 

C’est dans l’optique de poser les bases de la modernisation « pour les 30 prochaines années de compétition stratégique »Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), Overview – FY 2023 Defense Budget, op. cit., p. 4-2., que le DoD fait effort sur la RDT&E et plus particulièrement sur les activités de recherche appliquée (Advanced Component Development and Prototypes, ACDP), qui bénéficient de 34,2 Mds$ (+ 5% par rapport à 2022). Parmi les 14 domaines technologiques cruciaux pour la sécurité, trois sont privilégiés dans le budget 2023 : la micro-électronique, la 5G future et les systèmes hypersoniques. 

En soutien de la puissance de combat conventionnelle, il est nécessaire d’investir également dans la modernisation de l’appareil de dissuasion nucléaire, afin qu’il reste « sûr et fiable ». Le DoD entend y consacrer 34,4 Mds$, dont près de 18 Mds$ pour les 6 principaux programmes de vecteurs et missiles stratégiquesLe système terrestre désormais nommé LGM-35A Sentinel, qui remplacera les Minuteman à partir de la fin de la décennie ; le sous-marin de classe Columbia ; le bombardier B-21 ; le F-35 à double capacité ; le missile Trident II et le Long Range Standoff Weapon.. Il faut y ajouter les 16,5 Mds$ du Département de l’Energie destinés à l’entretien et au développement des charges nucléairesCe montant concerne les activités de production des charges nucléaires de la National Nuclear Security Administration et ne constitue qu’une partie du budget du DoE consacré au nucléaire de défense. Voir le détail sur : « Fiscal Year 2023 Defense Budget Request Briefing Book », Fact Sheet, Center for arms Control and Non Proliferation, March 30, 2022. . 

La modernisation doit s’effectuer sans remettre en cause l’aptitude des forces à mener une « campagne » globale et constante de réponse aux activités de « zone grise » des adversaires. Cela implique d’entretenir la « disponibilité stratégique » (« strategic readiness »), mesurée en termes de ressources humaines, disponibilité opérationnelle, posture de déploiement, capacité logistique… et résilience. Chaque Service prévoit des mesures pour renforcer l’entraînement, améliorer les systèmes de rotation des forces et de maintenance des matériels, pour un total de 135 Mds$. 

Si cet effort est principalement tourné vers la préparation à la confrontation avec les rivaux majeurs, le budget Operation & Maintenance (O&M) couvre aussi les opérations militaires et engagements en cours, y compris au travers de la coopération de sécurité. Cela concerne d’abord le renforcement de la dissuasion dans les deux régions prioritaires, au travers de : 

• la Pacific Deterrence Inititative, pour laquelle le DoD demande 6,1 Mds$, afin de consolider la posture et soutenir les partenaires régionaux ; 
•  l’European Deterrence Initiative, qui augmente faiblement par rapport à 2022 (4,2 Mds$) en dépit de la guerre en Ukraine, puisque le soutien accordé à Kiev fait l’objet de financements spécifiques (encart ci-dessous). 

Les crédits vont ensuite au Central Command (27,3 Mds$), pour assurer la poursuite de l’opération Inherent Resolve en Irak et en Syrie (5,5 Mds$ contre 7 Mds$ en 2022), ainsi que 

les actions de « contre-terrorisme mondial », incluant les opérations de la CJTF-Horn of Africa (21,8 Mds$)La fin de l’engagement en Afghanistan réduit à zéro les crédits de l’Afghanistan Security Forces Fund, qui représentaient encore 1,7 Md$ en 2022. . Ces dépenses concernent majoritairement les opérations des forces américaines (22,5 Mds$), complétées par le financement de la coopération de sécurité (un peu moins de 2 Mds$). 

Comme toujours, le DoD rappelle que la puissance militaire américaine repose avant tout sur un « capital humain » remarquable, dont il faut entretenir la diversité et les compétences. Préserver la qualité des effectifs militaires et civils face aux nouveaux défis, est d’ailleurs l’un des objectifs prioritaires du Secrétaire AustinMentionné comme tel dans son premier Message to the Force en mars 2021. , qui insiste pour cela sur la nécessité de leur offrir les meilleures conditions de service possibles. Le budget pour 2023 prévoit la poursuite d’une multitude de programmes destinés à faciliter la vie des militaires et de leur famille, de même qu’une nouvelle augmentation des soldes, de 4,6%, contre 2,7% en 2022Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), Overview – FY 2023 Defense Budget, op. cit., p. 4-22. . Cela participe de la hausse de 6,5 Mds$ du budget total consacré aux personnels (173,8 Mds$ demandés)Ce budget couvre les soldes et compensations attribuées aux personnels, mais il faut y ajouter près de 56 Mds$ pour l’ensemble des programmes de santé de la défense. , alors même que les effectifs de la Total Force diminuent très légèrement (de - 4 600 personnes pour atteindre 2 122 900). La réduction des effectifs concerne presque tous les Services et surtout les forces d’active : 

• L’Army a choisi de réduire ses effectifs de 3 000 personnes (473 000 militaires d’active), plutôt que d’abaisser ses critères de recrutement, dans un contexte de forte concurrence avec le monde civil. 
• La Navy diminue ses effectifs d’active et de réserve de 2 135 personnes (404 000 marins), surtout en raison de la suppression de navires. 
• Les réductions sont minimes dans le Marine Corps (-249 personnels d’active). 
• Et le DAF est le seul Service à augmenter modestement ses effectifs : 195 personnes (active et réserve) pour l’Air Force et 199 pour la Space Force, soit un total de 510 400 aviateurs et Guardians. 

La diminution du nombre de personnels correspond à celle des volumes de matériels et alimente à ce titre les critiques d’une majorité d’experts, comme des parlementaires. 

Des choix toujours disputés 

Le montant global du budget de défense est, sans surprise, le premier objet des critiques. De manière prévisible également, les « progressistes », à l’instar du sénateur Bernie Sanders, jugent inconcevable qu’une Administration démocrate propose une « augmentation massive » des dépenses pour atteindre le montant sans précédent de 813 Mds$, alors que les besoins internes s’accumulentJoan E. Greve, « Biden’s record defense budget draws progressive ire over spending priorities », The Guardian, April 4, 2022. . De l’autre côté du spectre politique, les Républicains se sont empressés de relativiser l’ampleur de l’augmentation annoncée, faisant état d’ores et déjà d’une révision à la hausse dans les lois de financementWilliam Hartung, « Biden’s new Pentagon budget request is too damn high », Responsible Statecraft, March 28, 2022. . 

Il faut constater que l’Administration s’efforce davantage de rassurer les « defense hawks » que l’aile libérale du parti démocrate, sans toutefois y parvenir. Le DoD souligne, certes, que sa requête est supérieure de 8% à celle de 2022. Mais elle est beaucoup moins importante relativement au budget voté : 773 Mds$ contre 742 Mds$ (pour le Pentagone). Et si l’on prend en compte l’inflation, la croissance réelle du budget ne représente plus que 1,5%. 

Or, l’impact de l’inflation est au coeur du débat, suscitant de sérieux doutes sur la capacité d’investissement réelle autorisée par le budget. Même les leaders du Département ont reconnu devant le Congrès que les hypothèses retenues pour concevoir la requête étaient aujourd’hui erronées, avec un taux d’inflation plus près de 8% que des 2,2% envisagésChiffres donnés par le CJCS Mark Milley devant la House Armed Services Committee, le 5 avril 2022. . Ces chiffres, largement repris par les Républicains et de nombreux analystes conservateurs, sont toutefois contestés au sein même du DoDLors de son audition devant la House Appropriations Defense Subcommittee, le 10 mai 2022, l’USD/Comptroller, Michael McCord, évoque une base de calcul de 3,9% d’inflation, alors qu’elle serait aujourd’hui de 5%. , où le discours dominant souligne que l’indice des prix du secteur de la défense est différent de l’inflation générale. Quelles que soient les divergences sur le mode de calcul, la proposition budgétaire n’envisage qu’une stagnation, en termes réels, des dépenses de défense, dont la progression a cessé en 2020. Pour les Républicains, cela ne suffit évidemment pas et ils estiment qu’une hausse de 5% au-delà de l’inflation serait la seule manière de répondre aux défis de sécurité à venir. Même si ce chiffre est difficilement atteignable, il est fort probable que les parlementaires démocrates « centristes » soutiendront l’octroi de crédits supplémentaires, en échange du financement des programmes sociaux de l’Administration. 

De même, les commissions de défense devraient une nouvelle fois réviser la répartition des financements effectuée par le DoD. Alors que le Pentagone explique avoir effectué des choix mesurés répondant aux objectifs de la NDS, deux points suscitent particulièrement les critiques : la réduction des volumes de forces, jugée dangereuse face à la masse croissante des capacités chinoises, et la politique de modernisation privilégiant les systèmes futurs. 

Sur la première question, l’USD/Comptroller assume le fait que le budget 2023 « ne vise pas à augmenter le volume des forces. Nous cherchons à [les] rendre plus efficaces »Michael McCord, cité in Marc Selinger, « Pentagon budget 2023: DoD to trim military end strength », Jane’s, March 28, 2022. . La logique déjà suivie en 2022, consiste à réduire les coûts d’entretien des forces actuelles, afin d’investir dans les capacités futures. Pour cela, les armées continuent à se séparer d’équipements en service et à réduire l’acquisition de systèmes programmés. Le cas de la Navy est emblématique et particulièrement polémique, compte tenu de son importance dans la « compétition » en zone Indo-Pacifique. Elle prévoit d’acheter 9 nouveaux bâtiments, mais de réduire la flotte de combat de 298 navires à 285 en 2023, avec un objectif de 280 navires en 2027. Selon les plans de construction navale à 30 ans, la flotte devrait recommencer à croitre à partir de 2028, pour approcher les 300 navires en 2032, mais l’objectif de 355, fixé en 2018 dans la loi, semble devenu illusoireLa Navy a présenté son plan de construction navale à 30 ans en avril 2022, avec trois options variant selon les contraintes budgétaires. L’hypothèse la plus optimiste parvient à 355 navires (« habités ») en 2043, mais les 2 autres restent en-dessous. Voir Navy Force Structure and Shipbuilding Plans: Background and Issues for Congress, Washington (D.C.), CRS, April 2022, p. 12. . Le Département naval affirme que les performances des bâtiments et des marins compensent l’infériorité numérique face à la Chine, mais cet argument est largement contesté par les analystesVoir par exemple : Jeff Schogol, « Why the Navy’s plan to get rid of 24 ships is a really bad idea », Task & Purpose, April 4, 2022.  et tout simplement rejeté par les Républicains. 

Or, la même logique s’applique dans l’USAF, qui entend transformer radicalement la puissance aérienne, en deux temps : d’abord par le retrait des systèmes « anciens » (legacy), afin de financer une modernisation limitée des matériels, avant de lancer leur remplacement par des appareils de 6e génération et une multiplication des dronesStephen Losey, « Inside the US Air Force’s race to fund future fighters, bombers and autonomous drones before the next crisis », Defense News, May 9, 2022. . Sur le budget 2023, cela se traduirait par le retrait de 269 appareils (après en avoir retiré 200 en 2022) et la réduction des commandes de F-35. Sur les cinq prochaines années, le Service prévoit d’éliminer 1 500 avions et d’en acquérir 500, ce qui réduirait de 25 % des effectifs déjà jugés trop peu nombreux et trop anciens par les spécialistes« […] the Air Force is currently the oldest, smallest and least ready in its history». Lt-Gen. (Ret.) David Deptula, « Is America’s military headed down the same path as Russia’s? », Defense News, May 17, 2022. . 

Le choix de privilégier les investissements en RDT&E sur l’équipement est sévèrement critiqué par la plupart des experts. Mackenzie Eaglen met ainsi en cause la direction actuelle du Pentagone, qui serait atteinte du « syndrome de la prochaine guerre » (« next waritis »Cette formule avait été utilisée par Robert Gates en 2008 pour critiquer l’incapacité du DoD à développer en temps voulu les moyens de guerre irrégulière. ), avec pour conséquence une « érosion des quelques avantages compétitifs » restants aux forces américainesMackenzie Eaglen, « The US defense budget’s latest casualty is readiness », Defense News, May 23, 2022. . En fait, cette démarche revendiquée par la Secrétaire à la défense adjointe, Kathleen Hicks, poursuit les orientations prises dès le premier budget de la présidence Trump, caractérisé par une augmentation sensible de la RDT&E alors que les dépenses d’acquisition stagnaient. 

Au-delà de la diminution des volumes de forces, c’est le retard de modernisation qui inquiète la communauté stratégique. Avec la stagnation du budget global, il devient de plus en plus difficile de franchir la fameuse « vallée de la mort », à savoir de concrétiser les programmes de RDT&E dans une production de systèmes opérationnels. Le problème persiste alors que depuis 2019, le Congrès s’est employé chaque année à financer des programmes d’équipement supplémentaires tout en conservant, voire en augmentant, les crédits de RDT&E et cela sans remettre en cause la readinessVoir : Philippe Gros, Nicole Vilboux, Les budgets de défense 2019 / 2020, Observatoire de la politique de défense américaine, FRS, mars 2019. . 

Les travaux actuels des commissions de Défense suivent la même voix, qui consiste essentiellement à surenchérir sur la requête du DoD, autant que le permettront les négociations avec les tenants de l’orthodoxie budgétaire. Comme le rappelle avec ironie le Représentant républicain Mike Rogers (numéro deux de la Commission de Défense), lorsque les parlementaires reçoivent la demande du Pentagone, ils « disent merci et l’ignorent »Mike Rogers, propos rapportés in Bryan Clark, « Should the US Overhaul its Defense Strategy? », Hudson Institute, May 3, 2022. . Dans cette perspective, la publication d’une stratégie de défense n’a finalement qu’une importance très relative pour le budget et le moment déterminant est plutôt l’adoption de la NDAA. 

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