Sommaire du n°20 :
Aux États-Unis, les électeurs qui se sont rendus aux urnes, le 5 novembre 2024, étaient pour l’essentiel préoccupés par des questions de politique nationale. Néanmoins, lors de la campagne électorale, le contexte international de crises a poussé les candidats à s’exprimer sur les problématiques de politique étrangère, en particulier la situation au Moyen-Orient et la guerre en Ukraine. Les sujets nucléaires ont eux été abordés à la marge. Or, l’élection de Trump pourrait avoir des conséquences majeures en la matière, même si au premier abord, les deux camps présentent paradoxalement un certain nombre de similitudes. En effet, les dix dernières années ont vu une convergence relative des administrations démocrates et républicaines sur le rôle des armes nucléaires, la stratégie à mener en matière de dissuasion et les investissements à conduire dans ce domaine. C’est donc a prioriun des rares sujets aux États-Unis où la mise en œuvre d’une politique bipartisane semble envisageable. A ce titre, en 2023, une commission composée d’anciens responsables républicains et démocrates a publié un document de recommandations stratégiques qui, malgré des points de divergences, se caractérise principalement par une vision partagéeAmerica's Strategic Posture: The Final Report of the Congressional Commission on the Strategic Posture of the United States, octobre 2023..
Ce rapprochement s’observe en tout premier lieu sur le diagnostic pessimiste de l’évolution de la situation internationale, notamment l’émergence de la Chine perçue comme une menace croissante. Cette dégradation de l’environnement stratégique requiert, selon les analystes démocrates et républicains, une posture de dissuasion plus robuste. Elle se traduit par un accord plus systématique entre les deux camps sur l’opportunité d’aller au-delà du plan de modernisation de la Triade américaine (composantes nucléaires sous-marine, aéroportée et terrestre) validé sous l’ère Obama, et qui se bornait à remplacer des systèmes anciens par des armes de nature similaire mais plus modernes et à introduire certaines capacités fondamentalement nouvelles. L’idée de mieux intégrer la dissuasion nucléaire à l’ensemble de la stratégie de défense américaine est également partagée de part et d’autre de l’échiquier politique. Enfin, les analyses se rejoignent pour constater que les outils de maîtrise des armements bâtis à la fin de la guerre froide deviennent largement inadéquats pour gérer les équilibres stratégiques dans un monde multipolaire.
Néanmoins, la différence de personnalité et de vision internationale des deux candidats signifie, qu’en dépit de ces rapprochements sur le fond, l’élection de Donald Trump ne sera pas sans incidence sur un ensemble de dossiers nucléaires.
Une grande continuité du côté démocrate
De manière concrète, Kamala Harris s’est peu exprimée sur le sujet pendant sa campagne. Le programme électoral du parti démocrate n’introduisait pas de nouveautés par rapport à la politique menée pendant quatre ans par l’administration Biden, alors qualifiée de «comportement responsable» pour une puissance nucléaire. On pouvait y lire que la candidate démocrate «continuerait à renforcer nos alliances traditionnelles et à élargir nos partenariats régionaux afin de consolider la dissuasion et de résister à la coercition» et qu’une «guerre nucléaire ne peut être gagnée et ne doit jamais être menée»’24 Democratic Party, Democratic National Convention.. Le programme rappelait que «les États-Unis ne développent et ne déploient que ce qui est nécessaire à la dissuasion, tout en se montrant ouverts à de futures négociations sur le contrôle des armements si les compétiteurs sont intéressés», tout en notant que «l’administration [Biden] modernise chaque élément de notre triade nucléaire, met à jour nos systèmes de commandement, de contrôle et de communication et investit dans notre entreprise nucléaire, afin de s’assurer que nous pouvons maintenir et renforcer, si nécessaire, nos capacités et notre posture»Ibid.. En tant que sénatrice, Kamala Harris avait eu des réserves quant à la Nuclear Posture Reviewde l’administration Trump, s’inquiétant du développement de nouvelles armes nucléaires et de l’hostilité républicaine vis-à-vis de la maîtrise des armementsSens. Van Hollen and al., Lettre au Président Trump, U.S. Senate, 12 avril 2019.. Néanmoins, si la victoire lui avait souri, une administration Harris ne serait vraisemblablement pas revenue sur les programmes d’armes agréés par Joe Biden, et ne se serait sans doute pas positionnée en faveur d’un programme ambitieux de maîtrise des armements.
Pour rappel, des hauts responsables de l’administration Biden se sont exprimés ces derniers mois sur les priorités gouvernementales en matière de maîtrise des armements, désarmement et non-prolifération. En juin 2024, la Maison Blanche a ainsi indiqué soutenir un changement d’approche dans le domaine de la maîtrise des armements, manifeste dans trois domaines. Tout d’abord, les États-Unis souhaitent rester une puissance responsable et exemplaire, ce qui implique plusieurs engagements de nature unilatérale. Toutefois, dans le contexte actuel, la volonté d’exemplarité américaine ne suffit pas: il s’agit donc d’afficher une posture nucléaire crédible. Il a été indiqué que si les dynamiques observées aujourd’hui se poursuivent, les États-Unis « n’auront pas d’autres choix que d’ajuster leur posture et leurs capacités »Adapting the U.S. Approach to Arms Control and Nonproliferation to a New Era, Remarks from Pranay Vaddi, Special Assistant to the President and Senior Director for Arms Control, Disarmament, and Nonproliferation at the National Security Council, Arms Control Association, 7 juin 2024.. L’objectif de l’administration Biden est clair : renforcer pour l’instant la dissuasion sans augmenter le volume d’armes ni créer de tensions sur le programme de modernisation existant, et sans ressources supplémentaires susceptibles d’entraîner des rééquilibrages avec d’autres priorités de la défense. Pour autant, et de manière relativement inédite pour une administration démocrate en fonction, l’administration Biden avertit: si la trajectoire observée se poursuit concernant les arsenaux adverses, « une augmentation du nombre d’armes déployées pourrait être nécessaire » non pas pour détenir autant d’armes que les compétiteurs stratégiques mais pour préserver une dissuasion crédible.
En termes de maîtrise des armements, l’administration Biden a indiqué pendant quatre ans être prête à discuter d’un éventuel traité successeur à New Start, mais sans guère d’espoir de réussite. Un travail substantiel a été réalisé en faveur du développement d’outils de vérification. L’administration n’a pas ménagé ses efforts pour annoncer des mesures de retenue unilatérales et tenter les autres Etats nucléaires de les adopter également (interdiction des armes antisatellites, utilisation responsable de l’intelligence artificielle, refus de placer des armes nucléaires dans l’espace). Malgré son activisme, les choix de l’administration démocrate ont témoigné d’un plus grand pessimisme sur la capacité de la maitrise des armements à réguler l’ordre nucléaire par rapport à la stratégie affichée lors de l’élection de Joe Biden, état d’esprit qui aurait sans doute prévalu en cas d’élection de Kamala Harris. Très sombres sur l’environnement stratégique et la capacité du pays à influencer ses principaux adversaires, les responsables démocrates ont semblé, ces dernières semaines, préparer les esprits à l’inversion de tendances observées depuis quarante ans concernant la régulation de la compétition nucléaire via la maîtrise des armements et la diminution constante des arsenauxEmmanuelle Maitre, «Administration Biden : une nouvelle approche en matière de maîtrise des armements et de non-prolifération ?», Bulletin n°121, Observatoire de la dissuasion, FRS, juin 2024..
De manière plus large et s’agissant des relations entre Washington et le monde extérieur, la vice-présidente, en accord avec l’ensemble de l’administration Biden, considère que la posture de dissuasion américaine est renforcée par des alliances solides avec ses partenaires, des positions qu’elle a notamment pu réaffirmer lors de sa participation à la conférence pour la sécurité de Munich en 2024Remarks by Vice President Harris at the Munich Security Conference, Munich, Germany, whitehouse.gov, 16 février 2024.. Elle souhaitait donc, en cas de victoire, continuer la politique d’investissement et de coopération, initiée en 2021, à destination des alliés de l’OTAN, mais également des partenaires asiatiques, y compris en matière nucléaire. Par ailleurs, son soutien à l’Ukraine aurait vraisemblablement suivi la stratégie de l’administration Biden, avec une résistance affichée vis-à-vis de Moscou et un refus de son chantage nucléaire.
Si, en Asie, des observateurs ont regretté l’absence de mentions relatives à l’objectif de dénucléarisation de la Corée du Nord, contrairement au programme de 2020, Kamala Harris a personnellement rappelé cet axe en septembre 2023Miranda Nazzaro, « Harris says Putin’s potential meeting with Kim Jong Un ‘an act of desperation’ », The Hill, 10 septembre 2023.. La politique nord-coréenne de l’administration Harris aurait sans doute été assez proche de celle conduite par les précédentes équipes démocrates.
Enfin, si Kamala Harris, en tant que sénatrice, a soutenu l’accord nucléaire négocié avec l’Iran en 2015 et dénoncé le choix de l’administration Trump d’en sortir en 2018Kamala Harris, Harris Statement on Trump Violating the Iran Nuclear Deal, Senate, 8 mai 2018., il n’est pas certain qu’à la présidence, elle soit parvenue à faire renaître la voie diplomatique avec TéhéranShabnam von Hein, « US election: How would Kamala Harris deal with Iran? », Deutsche Welle, 26 juillet 2024.. Dans le contexte de fortes tensions entre Israël et l’Iran, Kamala Harris avait ainsi affirmé qu’ « elle ne permettrait jamais à l’Iran d’acquérir l’arme nucléaire» et que si «la diplomatie [était] son moyen privilégié à cette fin […],toutes les options [étaient] sur la table »Rom Kampeas, « Harris to Jewish voters: ‘All options on the table’ to stop Iran from going nuclear »,The Times of Israel, 12 octobre 2024.. Si, en tant que vice-présidente et candidate à l’élection, son soutien à Israël dans son droit à l’autodéfense est apparu sans équivoque dans ses prises de parole, elle a dans le même temps exprimé son émotion devant le sort des Palestiniens et pris quelques distances avec Benjamin NetanyahouJoel Mathis, « Kamala Harris walks 'tightrope' on Israel, Gaza », The Week, 15 octobre 2024.. Il est possible d’imaginer qu’une fois élue, Kamala Harris aurait incité le gouvernement israélien à faire preuve d’une certaine retenue, en particulier concernant l’Iran.
Le nucléaire: une préoccupation personnelle de Donald Trump
L’élection de DonaldTrump ouvre une période d’incertitudes et de confusion. En effet, depuis son entrée dans la vie politique américaine, ce dernier a multiplié les déclarations sur les armes nucléaires, au contenu souvent confus, comme en témoigne en 1987 un entretien très personnel consacré à ce thème et publié par le magazine PlayboyAnthony Zurcher, « Donald Trump's nuclear fixation - from the 1980s to now », BBC, 10 août 2017 et Glenn Plaskin, « The 1990 Playboy Interview With Donald Trump », Playboy, 1er mars 1990.. Il ressort d’une interview réalisée par Elon MuskFull Recording of President Trump’s Interview with Elon Musk on X, donaldjtrump.com, 13 août 2024., en août 2024, son extrême confiance dans sa capacité à gérer une crise nucléaire, une confiance fondée sur ses supposées capacités personnelles (en opposition à ses adversaires démocrates), son aptitude à renvoyer une image de force mais également grâce à ses bonnes relations avec Vladimir Poutine ou encore Kim Jung-un. La séquence menaces fortes/ouverture diplomatique de 2017 avec Pyongyang est présentée comme un modèle de gestion de crises. À ce titre, selon certains conseillers républicains, une seconde administration Trump devrait privilégier la recherche d’un accord avec Kim Jung-un avec, par exemple, un allègement des sanctions en échange d’un gel du programme nucléaireAlexander Ward, « Trump considers overhauling his approach to North Korea if he wins in 2024 », Politico, 13 December 2024.. DonaldTrump répète également à l’envi que s’il était resté à la Maison Blanche, il aurait réussi à dissuader le dirigeant russe d’attaquer l’Ukraine et aurait empêché l’Iran d’avoir les moyens de s’en prendre aux intérêts israéliens en faisant pression sur la Chine pour prévenir les exportations iraniennes de pétrole. Néanmoins, la partie la plus commentée de l’interview a été l’emploi de la notion de « réchauffement nucléaire », considérée comme une menace beaucoup plus inquiétante que celle liée au dérèglement climatique. Fruit d’une combinaison entre détonation nucléaire et risque de prolifération« But the one thing that I don’t understand is that people talk about global warming or they talk about climate change, but they never talk about nuclear warming. And to me, that’s an immediate problem because you have, as I said, five countries where you have major nuclear, and probably some others are getting there, and that’s very dangerous. That’s where you need a strong American president because you don’t want to have this proliferation, but you have five countries and getting more. China is much less than us right now, but they’re going to catch us sooner than people think. They’re way lower. Russia and us are number one, and we’re sort of tied. And China is far behind, but they’re developing at a level that you’re not surprised to hear very fast. They’ll end up catching up, maybe even surpassing. But to me, the biggest problem is not climate change. It’s not… And everything’s a problem, but it’s degrees. To me, the big problem is the nuclear power. The power of nuclear is so great. But think of it, we need a man or person who’s unbelievably sharp in order to stop all the nuclear danger and all the dangers that I’m talking about” »., cette menace justifie dans son esprit la construction « du meilleur ‘Iron Dome’ du monde » sur le territoire américain, une proposition également présente dans le programme électoral officiel républicainOFFICIAL 2024 Republican Party Platform, donaldjtrump.com. Or, cette ambition de développer des capacités américaines d’interception de missiles traduit sa méconnaissance du système «Iron Dome»Iron Dome est un système produit par l’industrie israélienne pour intercepter et détruire des roquettes de courte portée, un type d’armes qui ne menace pas le territoire américain. ainsi que des capacités et limites réelles des architectures de défense antimissile. On retrouve cependant le vieux rêve de Reagan de parvenir à sanctuariser le territoire américain grâce à des progrès technologiques liés à la défense antimissile. Ajoutons que Donald Trump n’hésite pas à évoquer le risque nucléaire dans des contextes insolites, comme lors d’un meeting électoral dans le Michigan au cours duquel il a jugé que « les armes nucléaires »Lawrence Hodge, « Trump Tells Auto Workers Nuclear Weapons Are A Threat To Michigan's Manufacturing Industry », Jalopnik, 18 septembre 2024. représentaient la plus grosse menace pour le secteur automobile…
Cependant, constat peut être fait du peu de références aux questions de dissuasion pendant la campagne de Donald Trump, ce dernier se bornant à des promesses plus globales de reconstruction de l’armée et d’une Amérique plus forteIb. « Our Commitment: Keeping the American People safe requires a strong America. The Biden administration's weak Foreign Policy has made us less safe and a laughingstock all over the World. The Republican Plan is to return Peace through Strength, rebuilding our Military and Alliances, countering China, defeating terrorism, building an Iron Dome Missile Defense Shield, promoting American Values, securing our Homeland and Borders, and reviving our Defense Industrial Base. We will build a Military bigger, better, and stronger than ever before. Our full commitment is to protecting America and ensuring a safe and prosperous future for all. ». A ce stade, il est donc difficile de percevoir, à travers ses déclarations, les options privilégiées par sa future administration.
Des pistes républicaines pour renforcer la dissuasion ?
A l’inverse, certains conseillers républicains, soutiens de Donald Trump, se sont montrés plus diserts à travers la publication d’une série de propositions, « Project 2025 ». En matière nucléaire, il est ainsi question d’accélérer les programmes de modernisation de la Triade, augmenter de manière unilatérale le nombre d’armes nucléaires déployées (missiles intercontinentaux basés au sol (ICBM) notamment), rediriger les travaux de l’agence américaine en charge des questions nucléaires (NNSA) vers les seuls programmes militaires, préparer des installations nécessaires à la reprise des essais nucléaires, rejeter des propositions de maîtrise des armements «contraires au renforcement de la dissuasion», et étendre de manière «spectaculaire» le programme national de défense antimissileProject 2025, Mandate for Leadership, The Conservative Promise, The Heritage Foundation, 2023..
En outre, des chercheurs aux affaires lors de la première administration Trump ont proposé un certain nombre de transformations bureaucratiques censées donner plus de marges
de manœuvre aux agences en charge des programmes nucléaires, concernant, par exemple, la réattribution de plusieurs têtes nucléaires aux ICBM américains (aujourd’hui limités à une seule tête en raison d’accords de maîtrise des armements), l’ajout d’une capacité nucléaire à certains planeurs hypersoniques en cours de développement, l’examen de la pertinence de développer une version mobile de l’ICBM Sentinelou encore le déploiement d’armes nucléaires supplémentaires hors du territoire national (y compris en Asie)Robert Peters and Ryan Tully, « The World Is Becoming Ever More Dangerous: The President Must Revitalize the U.S. Strategic Arsenal », Issue Brief, The Heritage Foundation, no. 5343, 1er mars 2024..
Robert O’Brien, conseiller à la sécurité nationale de Donald Trump lors de son premier mandat, s’est fait plus particulièrement remarqué en raison de ses positions favorables à un retour aux essais nucléaires. De 2017 à 2021, l’administration républicaine s’était bruyamment opposée au Traité d’interdiction des essais nucléaires (TICE), explorant la possibilité de réduire le temps de préparation du site du Nevada pour une reprise des essais. Contrairement aux avis des scientifiques travaillant sur le programme nucléaire américain, Robert O’Brien jugeait nécessaire cette reprise des essais afin de garantir la fiabilité et la sûreté de nouvelles armes et de «préserver [la] supériorité technique et numérique [des États-Unis] sur les arsenaux nucléaires combinés de la Russie et de la Chine»Lawrence Wittmer, « Donald Trump’s Reckless Infatuation with Nuclear Weapons », Foreign Policy in Focus, 22 juillet 2024.. L’équipe de campagne de Trump n’a pas retenu ces propositionsWilliam Broad, « Trump Advisers Call for U.S. Nuclear Weapons Testing if He Is Elected », The New York Times, 5 juillet 2024..
Si ces idées sont susceptibles d’inspirer la nouvelle administration, le caractère imprévisible du nouveau président américain rend difficile toutes anticipations de la politique prochainement suivie. De plus, on ignore si les responsables ayant travaillé au Pentagone ou au département d’Etat de 2017 à 2021 seront rappelés aux responsabilités, beaucoup d’entre eux ayant démissionné ou perdu leur poste avant la fin du premier mandat en raison de leur opposition à certaines postures personnelles du président. La volonté de Trump de récompenser avant tout la loyauté sur la compétence, et les scrupules de certains experts face à un président au passé entaché d’affaires de corruption en tous genres, devrait voir un renouvellement d’ampleur du profil des candidats aux postes clés du Département d’Etat et du Pentagone.
Personnalité, imprédictibilité et relations avec les alliés
Au-delà des propositions effectives et des prises de position actuelles, c’est bien la personnalité de DonaldTrump, son unilatéralisme revendiqué et l’expérience de la première présidence, qui le singularisent. Sa réélection suscite en effet de réelles inquiétudes chez un certain nombre d’alliés américains suite aux nombreux propos dédaigneux qu’il a tenus à leur égard. Pour des pays comme la Corée du Sud, toujours inquiète quant à la solidité des garanties de sécurité fournies par la dissuasion élargie américaine, son retour à la Maison Blanche devrait contribuer à alimenter le débat sur l’opportunité de développer un programme nucléaire autonomeCaitlin Talmadge, « How would Trump and Biden handle US nuclear policy upon reelection? », Commentary, Brookings, 8 July 2024.. Au sein de l’OTAN, les craintes sont également palpables. Le souvenir douloureux des menaces de Trump d’une sortie des États-Unis de l’OTAN si les Alliés n’augmentaient pas davantage leurs contributions, refait surface. Ses proches conseillers et anciens responsables signalent aujourd’hui sa volonté de réduire la participation américaine à l’OTAN dans l’objectif de concentrer les efforts sur la menace chinoiseMichael Hirsh, « Trump’s Plan for NATO Is Emerging », Politico, 2 juillet 2024.. Alors que les pays membres de l’OTAN se sont entendus sur l’objectif de consacrer «au minimum 2% du PIB» à leur défense, le candidat Trump a déjà fait savoir que le passage à 3% serait une exigence de son administrationTheresa Hitchens, « Trump promises to create Space National Guard, demands more NATO spending », Breaking Defense, 26 août 2024.. L’exécution d’une telle politique pourrait remettre en cause la solidité des accords de dissuasion élargie qui prévalent au sein de l’Alliance. Mais le risque principal pour la politique nucléaire de l’OTAN est une perte de crédibilité politique. En effet, lors de sa première présidence, Donald Trump s’est régulièrement exprimé avec un ton condescendant à l’égard des Européens, émettant publiquement des doutes sur le bienfondé de mettre en jeu la vie de soldats américains pour défendre de «minuscules Etats» comme le Monténégro. Récemment, il a été jusqu’à inviter Poutine à envahir les alliés qui ne respectaient pas l’engagement de consacrer 2% du PIB à leur effort de défense«Trump says he would encourage Russia to attack Nato allies who pay too little», The Guardian, 11 février 2024.. De telles déclarations pourraient convaincre un dirigeant hostile aux intérêts européens de l’abandon par Washington de ses alliés en cas de conflit, et ce, quelle que soit la politique officiellement affichée. Sans surprise, on a ainsi pu observer dans les jours suivants les résultats de l’élection, une multiplication des concertations entre Etats européens et une relance des débats sur l’avenir de la défense du Vieux Continent en cas de moindre implication américaine, dont une réflexion sur le rôle de la dissuasion française dans la sécurité européenne de manière largeFrançois Diaz-Maurin, « After Trump’s victory, a divided Europe braces for its security without the United States », Bulletin of the Atomic Scientists, 6 novembre 2024..
Rappelons également que les révélations de certains journalistes relatives à l’attitude désinvolte de Trump à l’égard du risque nucléaire et ses propositions de faire usage de l’arme, en Corée du NordBess Levin, « Report: Donald Trump Wanted to Nuke North Korea and Then Blame It on Another Country », Vanity Fair, 12 janvier 2023. notamment, avaient été à l’origine d’un débat nourri au Congrès sur le bienfondé de laisser le Président seul en charge de la décision de l’utilisation d’une arme nucléaire. Plusieurs législateurs avaient proposé de mettre
en place des garde-fous pour éviter tous risques de prise de décision irrationnelle de la part du présidentEmmanuelle Maitre, «Un an après l’élection de Trump : réflexions sur les procédures d’utilisation des armes nucléaires américaines», Bulletin n°49, Observatoire de la dissuasion, FRS, décembre 2017.. Il est vraisemblable que ces questionnements resurgissent dans un avenir proche.
Plus globalement, on peut anticiper la prééminence au sein de la future administration d’une évaluation pessimiste de l’environnement stratégique, avec pour conséquence de privilégier l’augmentation quantitative de l’arsenal nucléaire et la défense antimissile. Sur les grands équilibres stratégiques, un grand flou existe à l’heure actuelle, Donald Trump alternant entre promesses de fermeté et volonté de conclure des «marchés» avec les adversaires américains comme Poutine et Xi. La manière dont D.Trump appréhendera, dès son entrée en fonction, la guerre en Ukraine, qu’il a promis de résoudre en quelques jours, sera sans doute très révélatrice de son positionnement vis-à-vis de Vladimir Poutine. Elle devrait être scrutée par les partenaires américains en Europe et en Asie. Dès janvier 2025, Trump sera également très attendu sur le sujet de la crise au Moyen-Orient, avec des décisions aux conséquences potentiellement majeures pour la région et au-delà. Enfin, son positionnement personnel concernant la Corée du Nord et la Chine (confrontation, provocation, négociation) sera perçu de manière plus cruciale encore que la politique officiellement affichée par l’administration.
L’ordre nucléaire pourrait connaître de profonds bouleversements dans le contexte où l’administration Trump devait s’affranchir de toutes régulations. Au niveau international, une décision de reprendre les essais nucléaires ou de mépriser les règles de non-prolifération pourrait engendrer des réactions en cascade et un effondrement des dernières mesures de régulation du système international. Au niveau national, si des coups devaient être portés au fonctionnement démocratique américain, toutes notions d’alliances des démocraties libérales et de valeurs partagées entre Washington et ses alliés s’en trouveraient sapées.
Crédit image : @Shutterstock